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          成都、济南的强省会“代价”

          成都、济南的强省会“代价”

          文丨西部君


          关于强省会,西部城事谈得比较多。不过不管是成都代管简阳,还是济南吞并莱芜,更多都是从利好方面看,?#28909;?#39318;位度的提高,资源调动能力的抬升等等。


          事实上,通过行政区划调整来做大省会,也有不小的成本和代价。


          很多人没注意到的是,2018年年底成都的十三五规划有过修编,对8项2020年的目标数据进行了调整,其中有两点提到:


          常住人口城镇化率:简阳纳入成都后,农业人口增加,且简阳为人口净流出区域,原制定的“城镇化?#30465;?#30446;标完成存在?#35759;取?#32508;合考虑上述因素,建议将目标?#21040;?#20302;为“74”。


          户籍人口城镇化率:简阳纳入成都后,增加了户籍为农业人口的比重……综合考虑逆城镇化现象、住房限购等因素的综合影响,建议将目标?#21040;?#20302;为“64”。


          城镇化率是评价城市的一个重要指标。成都代管简阳,在吸收其人口和经济总量后,城镇化率将不可避免地被拉低。这就是区划调整的成本,而?#19968;?#19981;止于此。


          01 代管简阳,就要消化百万农业人口


          按照代管简阳前的未修编目标,成都的常住人口和户籍人口城镇化率,在2020年要分别达到77%和70%,调整后的目标为74%和64%,调整幅度不小。



          这是因为简阳的农业人口比例相当大。以代管的前一年也即2015年的数据为例,149万户籍人口中,非农业人口只有29万,农业人口高达120万左右,城镇化率只有41.61%。


          再来看当时的成都。农村人口399.0万,不到城镇人口的一半,城镇化率达71.47%。


          成都代管简阳,意味着要消化后者上百万的农村人口。同时,虽然成都经济总量提升,相应的人均GDP也要被拉低:2015年简阳人均是38259元,成都是74273元,倍差接近2。


          这里提人均GDP,是因为它是衡量发展水平的重要指标。成都此次修编的指标中,恰恰好也将人均GDP作为新增指标列入。


          济南吞并莱芜,也面临着同样的问题。


          莱芜是山东人口最少、GDP最小的地级市,2017年的人均GDP是65122元;同时期的济南则是98967元,二者的差距同样不小。


          将莱芜纳入麾下,论总量数据,各项都会有亮眼的增长,但论人均几乎都会被拉低。这倒也符合行政区划调整背后的实力格局。


          知乎网友Nicesor提过一个段子:呼和浩特市的女方,嫌弃异地恋的男友在莱芜这?#20013;?#22478;市上班,最终选择分手。不过后来两人和好了——并入济南后,莱芜和呼和浩特一样,进入了省会的版图,成了大城市。


          的确,一般代管、吞并中的主动方,经济实力往往更?#26377;?#21402;,如成都、合肥以及济南;被吞并者则处于发展相对凹陷的地带。区划调整的另一层意义,也是借此拉一?#36873;?#21518;进生”。


          来源:中商产业研究院


          比起指标被拉低,更麻烦的问题还是在于产业整合。像简阳有上百万的农业人口,如何向二三产业转移就是个大问题。


          另外像莱芜,是典型的以钢城著称的传统工业城市,主要工业产品是铁矿石、?#25351;?#31561;,放在东部来看,这种产业结构已相当过时。随着区划调整,转型的压力自然也落到了济南头上。


          02 更换牌?#19968;?#22810;少钱?


          区划调整的类型有很多,市一级的吞并并不常见,区县调整则要频繁得多,如1997年撤县改市?#22411;?#21518;,县改区变得流行。


          在不同历史时期,它们有不同的功能,服务于不同的目的。


          ?#28909;?#25104;都代管简阳,合肥拆分巢湖,西安代管西咸新区,济南吞并莱芜,都有强省会的因素在内。县域经济发的江苏,诞生了诸多百强县;但在广东,经济强县都变成了区。


          来源:中商产业研究院


          类似的区划调整,促进了城市的空间扩张,也有助于打通市场壁垒,但不管是哪一层级,都可?#35282;?#19968;发动全身。


          除了前面提到的指标拉低、产业整合的代价外,贫困人口的兜底责?#25105;?#26159;一种,另外还有一些更加显性的成本。


          最直接的是人口安置。南周《莱芜,一个地级市的告别》提到,此次行政区划调整涉及的原莱芜市干部将近万人,他们的转移安置需要时间,也需要金钱。


          区划调整后,随着行政机关驻地迁移、登记变更,原来的各职能部门印章、牌匾都需要更换。这个成本有多大呢?此前有媒体曾就地方更名问题做过调查:


          往低里算,假设一枚?#29575;?00元,光2000枚章就得40万元。上百枚钢印、牌匾也要花将近30万元。


          根据其结论,仅县级政府和县村两级机构章、印、匾的更换就需要70万元左右。如果是涉及到市一级的层面,那替换的成本无疑要高更多。


          而且像济南的财政自给率超过80%,要?#23545;?#39640;于莱芜(不到70%),吞并莱芜,意味着也得承接其债务负担。


          这些显性的成本,在区划调整带来的收益面前,几乎可以忽略不计。但得看到对当地市民造成的不便,包括涉及到市场主体登记变更的问题,类似隐形成本同样是一种代价。


          03 提升首位度是手段不是目标


          ?#28909;?#31867;似成都代管简阳、济南吞并莱芜,都有做大省会的初衷,随着省会的空间拓展,资源调度能力加强,在经济层面,它所担负的辐射和带动责?#25105;?#26356;大。


          站在内部看,简阳、莱芜等地在融入省会后,当地人将完成户籍的转换,他们将享有省会市民的公共服务待遇?#36879;?#21033;。


          涉及到交通、教育、医疗和社会保?#31995;?#39046;域,由于发展水平的差距,区划调整所涉及的两地福利供给水平相差很大。公共服务均等化地覆盖到新晋市民身上,支出其实并不小。


          以深汕合作区为例,它的总面积是468.3平方公里,区内常住人口7.1万人。这部?#24535;?#27665;未来将全部转为深户,享受作为一线城市深圳的教育、医疗和社保资源。


          ?#21592;?#35843;整地区的民众?#27492;担?#21306;划变更带来了更名的不便,也带来了更高的福利水准,整体上愿意被大城市并入的意?#23500;?#31639;比较强。


          来源:网络


          但是站在区域发展层面,不仅并过来的人口和产业是责任,对那些周边的地级市,强省会也有义务去带动区域内部的发展,而非一味虹吸资源。


          所以,尽管成都代管简阳,西安代管西咸新区后,整体发展走势都相当不错。但这些年来涉及到市一级的调整,政策层面一直很克制。


          很多城市都有扩张吞并的传闻,?#28909;?#35199;安和咸阳,南宁之于钦州等,但传闻都没?#26032;?#22320;,原因正是区划调整代价不低,牵一发动全身。


          眼下强省会战略成为流行,通过区划调整来做大,这种“抄近路”的方式,或将被越来越多地纳入考虑?#27573;В?#19981;过这里要明确两点:其一,成本和收益要合理评估;其二,提升首位度是手段,而不是目标。

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